Borrador de ley antiterrorista en Colombia: riesgos para la protesta, la prensa y la sociedad civil

Un borrador de proyecto de ley estatutaria encendió las alarmas por el alcance de las facultades que pretende otorgar al Gobierno de Abelardo de la Espriella en materia de seguridad nacional. La iniciativa plantea modificaciones al Código Penal, al Código de Procedimiento Penal y al régimen de tutela, además de crear mecanismos para identificar y sancionar a personas y organizaciones consideradas vinculadas con el apoyo al terrorismo.

El principal cuestionamiento no está en la necesidad de combatir a los grupos armados ilegales, sino en los criterios que se utilizarían para definir qué constituye terrorismo y quién puede ser señalado como colaborador. Según el contenido del borrador descrito en el análisis que originó esta controversia, algunas decisiones podrían adoptarse con información reservada y producir efectos antes de que exista una revisión judicial.

La preocupación se extiende a periodistas, medios de comunicación, organizaciones no gubernamentales, colectivos sociales y ciudadanos que podrían quedar expuestos a decisiones administrativas si sus actuaciones fueran interpretadas como apoyo a estructuras terroristas.

La discusión, por tanto, va más allá de la seguridad. También involucra los límites del poder estatal, las garantías para ejercer la oposición y la necesidad de impedir que las herramientas contra el terrorismo terminen utilizándose para perseguir actividades legítimas.

Una definición de terrorismo que genera dudas

Uno de los puntos más sensibles del borrador es la definición de terrorismo fuera del contexto del conflicto armado. El texto descrito contempla manifestaciones individuales, grupales o colectivas que produzcan miedo, pánico o zozobra y generen riesgos, amenazas o situaciones relacionadas con el uso de la violencia.

El problema señalado es que esa formulación podría resultar demasiado amplia si no establece con suficiente precisión la conducta que se pretende sancionar, la gravedad del daño y la finalidad específica de la acción.

Colombia enfrenta amenazas reales por parte de grupos armados que recurren a explosivos, drones, ataques contra la Fuerza Pública y otras formas de violencia para ejercer control territorial. Sin embargo, esas acciones no son equivalentes a los disturbios, los daños a bienes públicos o los episodios de violencia que pueden presentarse durante una protesta.

La diferencia tiene consecuencias jurídicas. Una definición imprecisa podría abrir la puerta a interpretaciones que equiparen hechos de naturaleza y gravedad distintas, incluso cuando no exista una relación demostrada con una organización armada ilegal.

Por eso, se debe centrarse en establecer límites claros: combatir las acciones terroristas sin convertir cualquier episodio de alteración del orden público en una conducta de esa naturaleza.

El Consejo de Seguridad Nacional tendría un papel decisivo

Otro de los cuestionamientos es el papel que asumiría el Consejo de Seguridad Nacional en la identificación de personas y organizaciones que supuestamente apoyan el terrorismo.

De acuerdo con el borrador descrito, esta instancia tendría una participación determinante en la elaboración de un registro con consecuencias económicas, administrativas y jurídicas para quienes fueran incluidos. La preocupación radica en que sus decisiones quedarían en manos de una estructura integrada principalmente por funcionarios del Ejecutivo y mandos de la Fuerza Pública, sin que el mecanismo descrito contemple un control judicial previo equivalente a la gravedad de sus efectos.

En el análisis también podemos señalar una inconsistencia en la exposición de motivos, que citaría el Decreto 4748 de 2010 como fundamento institucional, pese a que esa norma fue derogada y reemplazada por disposiciones posteriores.

Este punto requiere una revisión jurídica detallada. La existencia de un órgano de coordinación en materia de seguridad no significa, por sí misma, que tenga competencia para imponer sanciones o restringir derechos fundamentales. Esas facultades deben contar con fundamento jurídico suficiente y respetar los límites constitucionales.

La pregunta central es quién decide que una persona representa una amenaza, con qué pruebas lo hace y qué mecanismos efectivos tiene el afectado para controvertir esa determinación.

Información reservada y dificultades para ejercer la defensa

El borrador también despierta inquietudes por el estándar de información que permitiría incluir a una persona o una organización en el registro. Según el texto analizado, bastaría con que existiera información que la vinculara con las categorías definidas en la propuesta, sin que se identifique con claridad un estándar probatorio suficiente para adoptar una medida de semejante alcance.

La posibilidad de utilizar información clasificada o reservada plantea otra dificultad: ¿cómo puede defenderse una persona si desconoce los elementos que fundamentan una decisión en su contra?

El uso de inteligencia puede ser legítimo para prevenir amenazas, pero no elimina la necesidad de controles. La reserva de una fuente o de un procedimiento no debería convertirse automáticamente en una autorización para imponer restricciones sin garantías efectivas de contradicción y defensa, un error que debilitaría el derecho penal.

La historia colombiana, marcada por los cuestionamientos a organismos de inteligencia y por episodios de interceptaciones ilegales, demuestra por qué los controles institucionales son relevantes cuando el Estado recopila información sobre ciudadanos, periodistas y organizaciones sociales.

¿Qué podría pasar con los medios y las organizaciones civiles?

Uno de los escenarios planteados en este análisis es el de un medio de comunicación que publica investigaciones, entrevista a integrantes de un grupo armado o documenta las dinámicas de violencia en una región. Si una autoridad interpretara esas actuaciones como una forma de apoyo al terrorismo, podrían surgir consecuencias graves si el procedimiento no distingue adecuadamente entre la labor periodística y la colaboración material con una organización ilegal.

El ejemplo de una entrevista periodística a un jefe paramilitar, como la realizada en su momento a Carlos Castaño, ilustra el riesgo de confundir la cobertura informativa de un actor armado con el respaldo a sus actividades.

No se trata de afirmar que el borrador necesariamente produciría ese resultado, sino de advertir que las definiciones y los procedimientos deben impedir interpretaciones arbitrarias. Entrevistar, investigar, denunciar o documentar un conflicto no equivale, por sí mismo, a apoyar el terrorismo.

La misma preocupación alcanza a las organizaciones sociales que trabajan en territorios controlados por grupos armados, donde el contacto con diferentes actores puede resultar inevitable para desarrollar labores humanitarias, comunitarias o de defensa de derechos.

Congelación de fondos y suspensión de personerías jurídicas

Entre las medidas descritas en el borrador aparecen restricciones financieras y administrativas que podrían afectar a personas y organizaciones incluidas en el registro.

Según el documento, la propuesta permitiría congelar fondos y limitar el acceso a determinadas relaciones contractuales o beneficios estatales. También contemplaría la suspensión provisional de la personería jurídica de colectivos y organizaciones por decisión de una autoridad administrativa, mientras un juez adopta una determinación posterior.

El plazo mencionado para esa revisión judicial sería de hasta 60 días. La diferencia en el tratamiento de las organizaciones es otro de los asuntos que merece examen. El texto que hemos analizado señala que los sindicatos tendrían una protección específica frente a la suspensión de su personería jurídica, mientras que organizaciones no gubernamentales, medios y colectivos comunitarios podrían quedar expuestos a medidas administrativas más inmediatas.

Si estas disposiciones se mantienen, será necesario establecer qué requisitos probatorios, controles y recursos impedirían que una medida preventiva se convierta en una sanción anticipada.

La experiencia regional ofrece motivos para examinar el asunto con cuidado. En Venezuela y Nicaragua se han cuestionado medidas legales que restringen el funcionamiento de organizaciones civiles y medios independientes. En El Salvador, organizaciones de defensa de la libertad de prensa han documentado la salida de periodistas del país en medio de un entorno adverso.

Las diferencias entre cada legislación y contexto son importantes, pero también lo es evaluar cómo las facultades de seguridad pueden afectar el espacio democrático cuando no cuentan con contrapesos suficientes.

Protestar no es lo mismo que cometer un acto terrorista

El tratamiento penal de las protestas constituye otro de los puntos polémicos de la iniciativa. El borrador descrito equipararía determinadas retenciones o cercos a integrantes de la Fuerza Pública con el secuestro, incluso sin exigir un vínculo demostrado con una organización armada.

Se puede adviertir que esa disposición podría alcanzar situaciones como los cercos protagonizados por comunidades o guardias indígenas, dependiendo de las circunstancias y de la interpretación de la norma.

La propuesta también contemplaría un aumento de las penas por asonada cuando los hechos afecten infraestructura crítica.

Estas medidas plantean una discusión sobre proporcionalidad penal. No toda conducta que obstaculiza la movilidad, afecta un servicio o genera enfrentamientos tiene las mismas características que un secuestro o una acción terrorista. La respuesta del Estado debe considerar los hechos concretos, la gravedad de la conducta y las garantías constitucionales aplicables.

Esto no significa desconocer los daños que pueden ocasionar los bloqueos violentos ni excluir la responsabilidad individual por delitos cometidos durante una protesta. Significa evitar que categorías penales diseñadas para conductas graves se apliquen de forma indiscriminada.

Una legislación de seguridad también debe preservar la distinción entre el ejercicio legítimo de la protesta, las infracciones de policía y los delitos que requieren una respuesta penal.

Restricciones de movilidad sin imputación penal

El borrador incorporaría un artículo 320A al Código de Procedimiento Penal que, según el documento descrito, permitiría imponer medidas sobre residencia, circulación, contactos y salida del país a personas que fueran consideradas colaboradoras de una organización incluida en el registro y representaran un riesgo.

Las restricciones podrían extenderse hasta 24 meses, sin que fuera indispensable una imputación penal previa. El incumplimiento de esas medidas se castigaría con penas de entre dos y seis años de prisión.

La propuesta contempla una audiencia ante un juez de control de garantías, un mecanismo que podría funcionar como salvaguarda. Sin embargo, la discusión no termina con la intervención judicial: también importa la calidad de la información presentada, la proporcionalidad de las restricciones y la posibilidad real de controvertirlas.

En zonas bajo control de grupos armados, por ejemplo, un líder social puede verse obligado a interactuar con integrantes de esas estructuras por razones de seguridad, movilidad o supervivencia. Una prohibición general de contacto podría resultar difícil de cumplir si no distingue entre colaboración voluntaria y relaciones impuestas por el contexto territorial.

El componente electoral también genera interrogantes

La iniciativa incluiría una agravante relacionada con conductas electorales y zonas bajo control armado. Esto implica poner como advertencia que la combinación de estas categorías podría generar dudas sobre la participación política de comunidades que viven en territorios afectados por la presencia de grupos ilegales.

El riesgo señalado es que una interpretación amplia de esas disposiciones termine poniendo bajo sospecha a poblaciones enteras o afectando el ejercicio de sus derechos políticos.

La compra de votos y otras formas de coacción electoral requieren respuestas legales eficaces. Pero su tratamiento debe distinguirse de las medidas antiterroristas y basarse en conductas individualizadas, pruebas y procedimientos que permitan establecer responsabilidades sin estigmatizar comunidades.

De cara a las elecciones locales de 2027, la discusión exige especial atención a las garantías de participación, la libertad del voto y la protección de quienes ejercen liderazgo político o social en regiones con presencia armada.

Designaciones extranjeras podrían tener efectos en Colombia

Otro elemento del borrador permitiría incorporar de manera provisional al registro colombiano designaciones de personas u organizaciones realizadas por Estados Unidos, la Unión Europea u otros países que el Gobierno determine mediante decreto.

La inquietud se relaciona con la posibilidad de trasladar decisiones extranjeras a un procedimiento nacional sin una evaluación suficiente e independiente de sus fundamentos y consecuencias.

Las designaciones internacionales pueden responder a marcos legales y criterios distintos. Por eso, su reconocimiento en Colombia debería precisar las condiciones de aplicación, las garantías de defensa y los mecanismos para cuestionar una inclusión.

El hecho de que un Estado extranjero catalogue a una persona u organización de determinada manera no elimina la obligación de las autoridades colombianas de actuar conforme a su propio ordenamiento jurídico y respetar el debido proceso.

Una discusión que debe llegar al Congreso con controles claros

El borrador no se limita a disposiciones controvertidas. También plantea asuntos que merecen discusión, como el control de drones y otras aeronaves no tripuladas, así como medidas para vigilar el comercio de oro de procedencia ilegal que pueda financiar estructuras armadas.

El desafío consiste en separar las herramientas necesarias para enfrentar amenazas reales de aquellas que podrían concentrar facultades excesivas en el Ejecutivo.

La seguridad nacional no está reñida con la democracia. Precisamente por la gravedad de las amenazas que enfrenta Colombia, las medidas adoptadas deben tener definiciones precisas, controles independientes y garantías para quienes puedan resultar afectados.

Si el proyecto avanza, el debate legislativo tendrá que examinar la proporcionalidad de las sanciones, el tratamiento de la información reservada, la competencia de las autoridades que decidirían las inclusiones y las posibilidades de impugnar las medidas. También será necesario establecer si las disposiciones que afectan derechos fundamentales se ajustan a las exigencias constitucionales aplicables a una ley estatutaria.

La pregunta de fondo es si el país puede fortalecer su capacidad para combatir a los grupos armados sin abrir espacios para que la categoría de terrorismo se utilice contra la prensa, la oposición política o las organizaciones que ejercen control ciudadano.

Argentina y el debate regional sobre seguridad y poder ejecutivo

Podemos establecer un análisis paralelo con una iniciativa presentada por el Gobierno de Javier Milei en Argentina, descrita como un proyecto de defensa de la soberanía nacional que contemplaría un Consejo de Seguridad Nacional con amplias atribuciones y medidas previas a la intervención judicial.

La comparación apunta a una preocupación compartida: cuando el Ejecutivo concentra la capacidad de determinar quién representa una amenaza y puede imponer restricciones antes de una decisión judicial definitiva, los controles institucionales se vuelven decisivos.

Sin embargo, las semejanzas entre ambos proyectos deben examinarse a partir de sus textos, competencias y procedimientos específicos. No basta con identificar un lenguaje común sobre seguridad para concluir que sus efectos jurídicos serán idénticos.

En Colombia, el debate apenas exige una revisión rigurosa del borrador y de sus posibles consecuencias. La lucha contra el terrorismo requiere herramientas eficaces, pero también límites que impidan que la protección de la seguridad se convierta en una amenaza para el debido proceso, la libertad de prensa y los derechos políticos de la ciudadanía.

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